地区养老服务体系建设调研报告

　　地区养老服务体系建设调研报告

　　阿勒泰地区老龄工作委员会办公室 崔师文 刘庆艳

　　2016年以来，自治区实施的九项惠民工程，切实让全疆包括老年人在内的各族群众得到了实惠。民生工作无小事，抓住了民生问题，温暖的是民心。在人口老龄化日益加重的今天，加快养老服务业发展，推进养老服务体系建设，满足人民群众老有所养基本需求，不仅是各级党委政府高度重视、社会广泛关注的大事，也是扩大内需、改善民生、维护社会稳定的重要途径。

　　一、养老服务机构

　　(一)老年人口的基本情况。目前，地区60周岁以上老年人口77530人，地区总人口671973人，60周岁以上老年人口占总人口的11.54%。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%,作为国家或地区进入老龄化社会的标准。阿勒泰地区名副其实的进入了老龄化社会。2016年地区总人口比2015年增长1.84%，60岁以上老年人却增长了8.28%，人口老龄化快速发展的同时，还伴随着高龄化和空巢化，各族老年群体在生活照料、康复护理、精神慰藉等方面的服务需求急剧增加，养老服务形势日趋严峻。

　　(二)养老服务机构基本情况。截止2016年年底全地区现在社会养老服务机构19所，在建养老机构2所，床位数1040张，实际入住老年人数290人；社区为老服务组织机构77个，比上年增加6个，社区为老服务专兼职人员157人，比上年增加54人；为老服务志愿者人数1630人，比上年增加406人。

　　二、养老服务业政策

　　(一)加快政策创制，为养老服务提供政策保障。近年来，地委、行署把养老服务业发展纳入国民经济和社会发展总体规划，列入服务业重点发展领域，坚持社会养老服务优先发展战略，连续出台政策，着力破解影响社会养老服务业发展的瓶颈问题。制定和组织实施了养老服务业发展专项规划，进一步明确了发展思路、发展目标、空间布局、设施建设、土地供应、重大项目、资金投入和保障政策，全力构建了以政府主导、民政牵头、部门参与、合力共建养老服务体系的工作机制。先后制定了《阿勒泰地区行署办公室转发地区民政局关于加快推进地区社会养老服务体系建设实施办法(试行)的通知》(阿行办发[2013]11号)、《关于印发阿勒泰地区加快发展养老服务业实施意见的通知》(阿行办发[2014]43号)，确定了加快推进社会养老服务体系建设的指导思想，提出了基本原则和总体目标。在养老服务业发展政策上进行倾斜，积极引导社会力量参与养老服务、完善养老服务发展政策、强化城市养老服务设施布局、制定了优先审批和安排养老建设项目、加大财政支持和保障力度、完善税收和相关收费等优惠政策，鼓励各类人员到养老服务业就业、创业，支持养老服务机构开展老年医疗卫生和老年病理护理服务等政策，为养老服务业的发展提供了有力的政策支持。富蕴县对县域内取得民办非企业单位登记证书的非营利性养老服务机构，在院住满一个月(含)以上的老年人实际占用床位数，按照每人每月100元的标准给予运营补贴，或具有富蕴县户籍的老年人给予每月每张床位100元补贴。同时，地区把养老服务业纳入各级政府和相关部门的年度目标管理和绩效考核范围，纳入重点民生工程项目，定期督导检查，确保社会养老服务体系建设各项任务的有效落实。

　　(二)加快建设机构养老设施，改善养老服务模式。把加快推进社会养老服务体系为重点任务，以全力打造“9073”社会养老服务模式为契机，形成了以老年服务基础设施建设为突破口，以社区日间照料、居家养老服务和农村幸福互助院为基础的养老服务体系建设模式。一是建立县(市)养老服务指导中心、街道居家养老服务中心、社区居家服务站(点)三级网络；在农村依托乡(镇)社会福利服务中心、农村互助幸福院提供居家养老服务。二是依托社区综合服务设施，重点建设社区养老服务站和老年人日间照料中心等设施；增加托老设施网点、打造居家养老服务平台。三是改造、提升现有社会福利院、综合社会福利中心等公办养老服务机构基础设施和服务功能，建设县(市)级老年养老机构和乡(镇)级福利中心，推进农村敬老院向养老福利服务中心转型。福海县以家庭为核心、以村居(社区)为依托、以各类服务机构为支撑，成立了银龄居家养老日托中心、社区工作服务站等机构，组成助老志愿者队伍,为老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的多种社会化养老服务。青河县加强养老服务机构管理，制定《青河县社会福利综合服务中心“公建民营”实施方案》，并投入资金升级县社会福利院的安全监控设施，完善提高社会福利综合服务水平，充实服务中心力量，加大为老服务力度。

　　(三)完善养老保障机构，加大养老服务体系建设。以老有所养和老有所医为重点，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的养老保障机制，确保老年人生活、医疗等方面的基本需求。经过多年探索，我们已初步建立起以基本养老保险、基本医疗保险、社会救济、社会福利和社会互助为主要内容的比较完善的养老保险体系。一是进一步扩大基本养老保险覆盖面。目前，地区城镇企业职工基本养老保险覆盖率达100%，新型养老保险参保率达80%以上，落实了城镇60岁以上“五七”工基本养老金。二是将实际收入低于地区最低生活保障线的老年人纳入最低生活保障范围，发放最低生活保障金。同时，将集中供养五保对象的供应标准提高至每人每年7920元、分散供养五保对象每人每年5760元，确保了集中供养和分散供养的农村五保老人应保尽保。三是全面落实离退休人员的医疗保障政策，保障了老年人的基本医疗需求。四是落实农村老年人救济救助制度和80周岁以上老年人生活补贴、免费体检制度。全面实施农村养老政策，农村60周岁以上的老年人每人每月发放65元的补贴。80周岁以上老年人三段(50元、120元和200元)发放生活补贴和免费体检。五是进一步完善农村“五保”供养制度，全面落实新农村合作医疗保障制度，有效解决了农村老年人看病难、就医难问题。

　　(四)深入开展医养结合试点，重视老年人医疗保健服务。建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，支持和要求医疗机构开展养老服务、老年就医优先优惠服务和面向养老机构的远程医疗服务。要求社区卫生服务机构为老年人建立健康档案，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。积极支持民营企业，使医养结合有社会积极参与改变政府包办包管机制，加大对民办医养结合养老机构的扶持力度，鼓励和吸引社会力量兴办医养结合养老机构，采取民办公助的市场运作模式，一手抓扶持、一手抓规范。健全医疗保险机制，使医养结合有医保后盾，对于养殖机构内设的医疗机构，符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

　　(五)多措并举，日益丰富老年人精神文化生活。以开展老年教育和科学健康的文体活动为切入点，建立地、县(市)级老年大学和村(社区)老年学校，开设多门课程。地县(市)建立老年活动中心，集休闲、学习、娱乐、保健为一体，确保老年人身心健康、晚年生活丰富多彩。进一步强化基层老年协会建设，社区老年协会组建率达到100%，村级老年协会组建率达到70%以上；组建社区老年舞蹈队、太极扇队、腰鼓队等，壮大了基层老年协会队伍。农村老年协会在协助村级经济建设、调解社会矛盾、为民办实事等方面发挥了积极作用。

　　三、养老服务业问题

　　(一)社会养老服务水平层次低。一是公办养老机构服务水平低，功能不齐全。现在服务机构由于人员编制少，聘用人员待遇低，缺少专业的护理、康复、保健人员和专业的管理人员，服务水平和功能难以满足社会老年人养老服务需求。目前，全地区26所养老服务机构全属公办性质。二是社会力量兴办养老机构尚未起步。民办养老机构投入大、回报周期长、风险高等，社会力量参与不够，市场运作机构尚未形成。三是居家养老服务和社区日间料理中心(托老所)建设尚处于起步阶段，人员配备、设施建设、配套服务和经费保障方面不到位，相关政策措施还不完善。

　　(二)养老服务机构运行缺乏保障。一是养老机构经营风险较大。由于目前地区老年人的支持能力较低，养老机构的收费水平也普遍不高。老人是意外伤害的高危人群，养老机构中老人一旦意外受伤，极易引发责任及经济纠纷，赔偿数额大。在低收费的情况下，养老机构承担的风险与收益实际上处于严重失衡状态。二是居家养老站和社区老年人日间照料中心的服务运行保障面临诸多困难。目前地区开展居家养老服务和社区老年人日间照料服务主要依托社区居委会，但居委会受人员、场地及经费所限，保持正常运行举步维艰，亟需政府给予人力、财力及活动场地等方面的支持。

　　(三)养老服务队伍专业程度偏低。从养老服务从业人员的基本情况看，突出表现为“两低一少”。一是文化水平低。从管理层看，目前地区公办养老机构缺乏高端、专业化的管理模式，管理层次较低；从服务层看，养护员中“4050”农村妇女和下岗失业人员占大多数，由于我地区无专业养护员培训机构，大多数养护员没有权威部门颁发的从业资格证书，对养老服务的认知仅停留在日常生活服务层面，对老年精神文化服务知之甚少。二是工资水平低。养老机构中养护员的工资多数在1000-1500元之间，且社会地位低，40岁以下人员多数不愿意从事该行业，直接影响养老服务行业的可持续发展。三是整体数量少。养老服务质量规范规定，养老护理员与生活能自理、半自理和不能自理的老人的比例分别是为1：10、1：5、1：3。据此推算，全地区养老服务机构有834张养老服务床位，即使按1：5的比例配备护理员，至少需求167人左右，但地区目前仅有服务人员不足100人，护理员缺口十分明显。

　　四、养老服务业发展建议

　　(一)落实政策，健全制度保障。切实把积极应对人口老龄化摆到地区社会发展的战略高度加以谋划，在提供基本保障(包括医疗和基本养老金保障)的基础上，着力建立并不断完善居家养老服务体系，大力推进养老服务业和养老产业发展，充分发挥政府托底作用，确保人人享有基本养老服务。同时，认真执行文件规定的土地优惠、税收优惠、财政扶持补贴、投资融资、养老专业人才培养和就业等政策。目前亟需针对地区情况，加强对策研究，制定政策措施，创新体制机制，开创养老工作新局面。如：凡新建城区和新建居住小区，按照人均用地不少于0.2平方米的标准配套建设养老服务高度，做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

　　(二)加强资金保障，让老年人有钱享受养老服务。在继续实社会养老保险，发展商业补充养老保险的同时，引导和规范银行、保险公司、证券公司等开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品，并积极推动建立和完善政府补贴制度。进一步完善城市“三无”、农村“五保”老人的政府供养制度；建立高龄津贴制度；建立养老服务补贴制度，支持低收入且高龄、独居、失能等困难老年人入住养老机构或者接受社区、居家养老服务；建立民办公助制度，对于民办养老机构、居家养老服务设施或组织，给予建设补贴或运营补贴。

　　(三)推进居家养老服务，完善社区为老服务。继续推进居家养老服务，以经济困难老人、独居、空巢老人为重点，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐、助洗等服务。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务设施。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务。依托社区服务信息平台，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统。整合社会资源，可通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心等公共设施改造用于养老服务，鼓励驻社区单位的生活文体设施向老年人开放。

　　(四)加强机构能力建设，提升规范化水平。一是完善相关政策。要重点研究制定养老机构管理办法，建立准入、监管和退出机制，配套完善相关制度措施，为养老服务业发展提供制度保证。二是加强标准化建设。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。三是加快信息化建设。依托现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，探索建立“没有围墙的敬老院”。

　　(五)采取“公建民营”模式，破解机构养老困境。在充分发挥现有“地区民政事业发展中心”等机构作用的基础上，采取“公建民营”的模式，由政府投资新建养老机构，通过招投标、承包等方式交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。在承担“三无、五保”等特殊老年人供养责任外，吸收社会老人，增加收益。由此可以缓解仅靠政府托底难以有效支撑养老服务业发展的局面，同时达到提高从业人员竞争力和服务水平、增加养老机构筹资渠道等目的。