加强执法规范化建设 提升公安机关执法公信力
加强执法规范化建设提升公安机关执法公信力
阿勒泰地区公安局党委委员、副局长宋书民
党的“十九大”，凝聚全党智慧，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，明确了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为全面加强中国特色社会主义法治体系建设，全面依法治国提供了理论遵循。与此同时，加强宪法实施，深入推进依宪行政、依法行政，保证公正司法，提高司法公信力，为加强法治建设、加强法治队伍建设进一步明确了工作方针。依法执法是公安机关的重要职能，法制工作是公安工作的重中之重。因此，学习贯彻《宪法》，加强和改进公安执法工作，大力推进执法规范化建设，提升执法公信力，在新时代显的十分重要而紧迫。尤其是如何提升公安机关执法公信力，直接关系着公安机关执法效能建设，对于促进社会和谐稳定具有重要现实意义。
一、公安机关执法公信力现状
执法公信力，既指公安机关执法工作对社会公众的信用程度，又指社会公众对公安机关的执法工作和民警执法行为的信赖和信服程度。执法公信力代表了法律的严肃性和权威性，也是公安机关执法能力的集中体现。当前，公安机关的执法公信力现状不容乐观，问题不容轻视。
(一)执法环境恶劣，执法风险增加。近些年来，按照公安部、自治区公安厅和阿勒泰地区公安局从严治警、公正执法的总方针，公安民警的整体政治素质、法律素质和业务素质均有较大程度提升。民警履职能力明显增强，涌现出一批全国、自治区、地区优秀基层单位和先进个人，公安机关执法规范化程度不断提升，民警执法公信力不断增强，公众对公安机关执法工作的认可程度逐年增加，树立了较强的执法权威。但是，随着经济社会发展，社会转型变革、各类社会矛盾突出，公安民警身处执法一线，化解排查各类矛盾的最前沿，一些不法分子和别有用心者挑拨警民对立、煽动仇警情绪时有发生，认为导致执法环境复杂恶劣。在阿勒泰地区，在长期实践中，言语辱骂、肢体接触和暴力袭击民警的违法犯罪现象虽然不多，但也时有发生，不断挑战法律底线，危害民警人身安全，侵害民警正当合法的执法权益的具有严重的社会危害性。而法律缺位，使民警缺少必要的保障性强制手段，导致执行职务行为权利保障真空的出现。此种情形下，极易导致民警不敢、不愿执法，甚至产生对警察职业的困惑感。
(二)执法权威性遭到前所未有的挑战。首先，部分违法行为人或案件其他当事人，在涉法问题上，试图通过托关系打招呼，企图逃避法律责任；其次，违法行为人试图通过行政复议或诉讼途径来规避本应受到的法律制裁；再次，个别案件当事人采取恶意投诉的方式，试图将本属于自身的责任转嫁给执法民警，已达逃避法律制裁的目的……等等这些现状，在一定程度上影响了执法公信力。
二、影响公安机关执法公信力原因分析
(一)体制原因。一是基层公安机关警力配置不足。基层公安机关警力不足是全国全疆公安机关长期面临的瓶颈问题，基层民警承担繁重的一线维稳执法任务，能够在体力、心智等方面胜任执法工作的警力有限，警力不足导致民警执法疲惫，在很大程度上影响执法质量和执法积极性，进而影响执法公信力；二是执法机制不完善。基层所队的执法工作主要是案件查办，但是目前具体案件的调查处理工作相对集中固定在少数民警身上。以治安案件办理为例，通常办理一起一般行政处罚案件大约需1至3天时间，在阿勒泰地区管辖范围大，路途遥远，办结一起案件需要更长的时间。办案人员少，直接造成民警工作强度相对高，案件质量相对低。执法方式简单机械，执法行为不规范，执法随意性较大时有发生，甚至不作为、乱作为等失职渎职现象不同程度存在，对当事人的合法权益造成了侵害；三是部分民警状态欠佳，职业认同感较低。尤其是新疆的公安工作繁重但薪酬待遇偏低，在部分民警身上出现了自我要求放松和工作责任心不强等问题，在一定程度上产生消极影响，损害了人民警察声誉和执法权威，降低了公众对执法的信任度和认同度。近些年，通过警种业务培训等一系列工作，全公安机关执法能力水平有了一定程度的提升，但与建设法治国家和依法行政的要求相比，与群众的期待相比，与日益复杂的形势相比，执法能力和素质还有较大差距。
(二)传统原因。一是相当一部分群众倾向于将“无讼”作为解决矛盾的一种追求，违法人或当事人解决涉法问题倾向于“私了”；二是相当一部分民众仍未摆脱人治的思想观念，奉行“唯官”、“唯上”等固有理念，对依法表达诉求存在认知有偏差。
(三)社会原因。随着经济社会快速发展，矛盾相对凸显，民众维护私权意识普遍增强，但社会责任感、义务意识与法治意识不对等，往往因利益诉求未获得预期而归责于公安机关执法不力。以阿勒泰地区为例，报警电话有相当一部分是非公安职责、非警务行为，而其中质询类电话却占三成。虽然各类法治宣传教育活动连年进行，但是社会对公安机关的执法工作进行客观理性评价，还有存在误解和误区。
三、提升公安机关执法公信力的对策
(一)以执法主体能力建设为切入点，坚定法律意识，提升执法公信力。
第一，要不断强化公安民警新时代中国特色社会主义政法思想教育和社会主义核心价值观教育。坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”原则，确保公安队伍始终保持“忠诚于党、服务人民、执法公正、纪律严明”的政治本色。在培养公安队伍职业认同感、荣誉感、使命责任感的同时，加强职业道德建设，确保公正廉洁执法。而加强职业道德建设的关键在于培育树立中国特色社会主义法治理念，努力做到习近平总书记提出的“四句话、十六字”方针总要求。在当前行政体制、执法机制以及执法环境等诸多因素制约影响下，要以深化公安体制改革的为契机，切实改革完善各项保障性制度，在提升职业素养的同时，提高民警的政治、福利待遇，改善民警的执法环境、工作条件。
第二，要不断加强执法机关依法执法、依法行政法律思维思想建设。法律思维是在执法过程中按照法律的逻辑，来观察、思考、解决社会问题的一种思维模式。公安民警作为执法者，要学会法律思维、应用法律思维，这是依法治国，、依法执法、依法行政的前提之一。法制民警要将法律思维作为习惯性思维，要将法律思维作为基本规则。
公安民警在执法实践中,要逐渐培养下列基本思维习惯：一是围绕权利义务来思考涉法问题；二是以合法性优先为常规，以客观性优先为例外来思考涉法问题；三是以程序公正优先为常规，以实体公正优先为例外来思考涉法问题。这三种思维习惯，第一种是最为重要的，是法律思维体系中的基础性思维。民警作为执法者，尤其要掌握好第一种思维习惯，因为权利义务分析的能力是执法者最基本的能力，也是分析一切法律问题的逻辑起点。法律问题之根本就在于权利和义务，责任乃由权利义务衍生，价值在于保证平等权利，义务是为保护权利而存在，责任又因义务而设定。权利义务是法律中的基本矛盾，权利义务关系乃是法律的具体内容。
法律思维具有合法性，即通过权利义务的分析对各种行为、利益、请求、期待做出合法性评价。可以说，法律思维体系的培养，是提升民警执法能力的智力基础。
第三，要不断加强公安民警执法能力培养。执法公信力的外在表现之一，就是民警具有彰显公正的能力。因此，一是务必执行好民警执法业务常态培训机制。在违法犯罪行为多样化、手段复杂化、智能化的新形势下，每个执法民警都应把不断学习作为不断提高法治素养、提高执法能力水平的必要前提并用于实践。一线执法办案部门，应结合具体案例，对民警进行法律思维的训练，并坚持把法律基础知识作为干部提任必考要件。二是完善教育培训载体和形式。坚持以考促学、以考促练，服务实战，注重实效，把“考试、研讨、答疑、练兵”作为主要培训措施，通过庭审旁听、模拟法庭等多种形式提高学习效果；不断发挥法制工作在执法中的服务和指导作用。三是要加强法制队伍履职能力建设，实行法制民警和办案民警准入制度。法制民警和办案民警必须通过统一考试合格才能取得任职资格，以此来激励民警把研习法律作为终身学习的自觉行动，真正提升执法素质和水平。
(二)以执法规范化建设为着力点，规范执法行为，提升执法公信力。
第一，进一步完善执法制度，有效规范和约束执法行为。通过制度设计，不断推进执法规范化建设，从制度上减少、杜绝执法的随意性。一要认真梳理执法工作中常用的各类法律法规，梳理归纳实践中遇到的难点、热点问题，按照正确、规范、公正和高效执法的要求，逐一完善执法实体制度和程序制度，从制度上解决执法不规范问题，真正将民警的执法行为纳入规范有序的轨道。二要规范自由裁量权的行使。结合具体情况，从执法步骤、环节上精细规范。针对常见违法案件制定尽可能详尽的证据规则、办案程序规则和法律适用规则，避免执法随意性，促进执法公正。三要认真解决“三类”问题，一是群众反映强烈的突出问题。采取有力措施，重点解决涉及社情民生的突出执法问题，以进一步提升公安民警执法形象；二是基层执法亟须解决的问题，主要是法律界限、行为厘定等问题，减少和避免执法被动，削弱执法力度；三是反复发生的执法问题，下大力气纠正执法实践中的“常见病”，致力于提高基层执法水平。
第二，改进执法方式，追求正向执法效果。一要规范执法语言和执法行为。针对不同岗位和不同执法环境，规范民警在执法中的言辞和举止，做到有理有节、言行得当，以树立公正文明的执法形象。阿勒泰地区公安机关已经制定了《现场执法执勤规范用语》，树立理性、平和、文明、规范的良好执法形象，实施效果很好；二要改进执法方式和态度。民警在实现执法公正的同时，还要善于把握当前社会心理和执法对象的感受，体察群众的情绪，注意执法的方式和态度，以说理的方式，向违法者计算违法成本，讲法理、说危害、明责任，尽可能融情、理、法于一体，积极追求良性的正向执法与社会效果，取得公众的执法认同感；三要牢固树立大局意识，有效化解矛盾。执法民警要统筹考虑具体公平正义与社会普遍公平正义、统筹考虑社会评价和导向作用，把宽严相济的司法政策精神移植到公安机关执法活动中，妥善化解社会矛盾。在执法办案、处置突发事件等工作中，不能只满足事态的暂时平息，而是要着力做好群众的思想工作，从根本上理顺群众的情绪。在处理违法行为时，不能只依赖处罚使人服从，而是要立足于使群众心悦诚服地遵守社会管理秩序，减少对立情绪。
(三)以执法工作机制建设为着重点，坚持公开公正，提升执法公信力。
第一，大力推行阳光警务。执法公开是执法公正的基础。一是依法拓展执法公开路径，要把群众普遍关心、涉及群众切身利益的行政事项作为警务公开的重点内容，将除法律、法规规定不能公开以外的事项全面公开。二是改进行政复议审查方式，推行简易复议程序和一般复议程序两种复议形式。针对不同特征的案件推行相应处理原则，对争议简单、事实清楚的案件，使用简易程序进行处理，及时做出复议决定，或实行案前化解、调解；对案情复杂的，使用一般程序进行处理，在审理中实行听证制度；对疑难案件，引进专家论证机制处理。这样，可收到较为良好的复议效果。通过警务公开让各项公安执法工作在阳光下运行，提高执法工作的透明度，从根本上减少、杜绝执法不当、执法不公问题，提高公安机关执法的公信力。
第二，严格内部执法管理，完善内部执法办案机制。一是从解决当前执法薄弱环节入手，从执法细节着眼，严格对民警的教育管理。对于执法不公、失职渎职、滥用职权的行为和因责任心不强、作风不实而导致严重后果的，要严格追究当事民警执法过错责任，坚持以制度管人、管事、管权，确保民警按照法定权限和程序行使权力，履行职责。二是完善内部办案机制，理顺办案环节，使案件受理、立案、调查、审核审批、定责处罚、调解等各环节均能顺利衔接。完善单位内部案件流转程序和流转时限，明确案件办理各环节的责任民警和分管领导，杜绝案件办理过程中出现的各种执法瑕疵或过错。
第三，提高执法效率。效率原则是行政法中一项重要原则，确立此原则，在于维护法律及社会秩序的稳定。公众不但要求执法公正，而且要获得有效率的公正，不但要得到公正的结果，更希望这种结果及时到来。因此，要切实纠正执法实践中的拖延、推诿等现象，严格规范不同类别案件的执法期限，杜绝超期限执法问题的发生。
