浅析如何健全残疾人社会保障体系

　　浅析如何健全残疾人社会保障体系

　　阿勒泰地区残联党组成员、副理事长 廖云飞

　　我国有8500多万残疾人，相当于每16人中就有1名残疾人。改革开放以来，残疾人社会保障与服务状况得到了明显改善，但还存在着体系不完备、覆盖面较窄、城乡区域差别较大、投入不足、服务设施和专业人才队伍匮乏等问题，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。残疾人是一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体，是社会保障和公共服务的重点人群。当前，国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设和基本公共服务均等化，各地区、各有关部门要充分认识残疾人“两个体系”建设的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，把残疾人“两个体系”建设作为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务，纳入经济和社会发展全局，加大投入，加快推进，务求实效。

　　二、地区残疾人社会保障工作中存在的问题

　　(一)地区残疾人在基本生活中存在的突出问题

　　1.截止2019年4月，地区农村建档立卡贫困残疾人数量达3400余人，占地区残疾人总数的16.16%，占农村残疾人总数的26.03%。残疾人大多数生活在农村，残疾人无收入或收入偏低占绝大多数。部分残疾人家庭靠低保和社会救助维持生活，多数成年残疾人靠亲属供养。重度残疾人大多生活不能自理，需要有人帮助料理日常生活；一户多残、老残一体家庭比较多，生活相当贫困，“照看一个人，致贫一家人，拖累一群人”是残疾人家庭生活的真实写照。有些残疾人需要长期服药治疗，家庭生活十分困难。在福海县解特阿热勒镇解特阿热勒村调研时，4名贫困残疾人家庭，3名残疾人全部靠家庭收入来实现脱贫，1名残疾人靠低保和家庭收入实现脱贫。

　　2.残疾人家庭人均医疗保健支出高。多数残疾人治病是家庭的主要开支，也是致贫的主要原因之一。有的原来比较富裕的家庭，一人后天残疾，就使整个家庭陷入贫困，经济拮据。供养残疾人特别是重度残疾人的家庭在原本劳动力缺乏的情况下，即要供养其生活、扶持其起居，还要承担其治病和康复的大量费用，长期拖累，富的拖穷，穷的拖的更穷，抵御风险能力脆弱，供养能力极低，生活非常困难，家庭生活水平实际上大大低于普遍家庭，难以持久。调查和资料数据分析显示，推动残疾人与全地区各族人民同步实现小康目标，还需付出艰苦的努力，必须加强重点保障和特殊扶助。在福海县解特阿热勒镇阿勒玛巴克村调研3户残疾人家庭中，2名重度残疾人因脑中风后遗症致残，需要长期吃药，家庭负担重。加之2名重度残疾人在辅助器具适配方案仍不够精准，2人均需要提供分指板，用于锻炼手指，但没能提供。

　　3.残疾人就业形势严峻。就业是残疾人改善生活状况、实现自强自立的主要途径。据调查统计，至2019年9月，全地区已办理二代残疾证的2.1万多名残疾人中，就业年龄段内(男：16-59岁，女：16-54岁)的残疾人有13994人，已就业的残疾人7593人，未就业6401人，就业率达54.27%(见表)。其中，城镇就业年龄段内的残疾人5771人，已就业的残疾人有2799人，就业率48.50%；农村就业年龄段内的残疾人8223人，已就业的残疾人有4795人，就业率58.31%。由于历史的原因，残疾人文化水平普遍较低，职业技能相对较低，其就业率与地区就业总体水平存在着的较大差距，这种社会现状影响了残疾人全面参与社会生活。农村残疾人更是由于缺乏资金、经营能力和技术，就业门路更窄，输出劳务外出打工的机率极低，从事个体经营的也为数不多，六成以上的残疾人靠耕田种地维持生计，缺乏稳固的经济收入。在福海县解特阿热勒镇解特阿热勒村和阿勒玛巴克村调研的7户残疾人家庭中，仅有一人依托家庭商店实现就业，其余6人均未就业。

　　(二)地区残疾人在生活保障和救济方面存在的突出的问题

　　1.残疾人社会救助范围窄标准较低。在“普惠”加“特惠”的政策环境下，残疾人社会救助和保障的核心内容应该是“特惠”。而作为经济欠发达地区，残疾人除城乡最低生活保障以及养老保险、医疗保险等“普惠”政策外，为残疾人提供的“特惠”保障很少，标准也较低。除此以外的教育、就业、康复等其他方面的“特惠”则更少。受资金条件的限制，目前对残疾人采取的救助措施基本上都是以贫困为准绳，即只对建档立卡贫困残疾人和享受低保的残疾人家庭给予救助。这种做法，就使得一些家庭收入稍高于低保标准，处在低保标准边缘的残疾人很少获得有效的救助。由于他们很少获得救助，家庭生活往往比享受低保的残疾人家庭还要困难得多。随着物价的上涨，以及残疾人的一些特殊的开支，如精神病人要长年服药，这些开支仅靠低保是远远不够的。在福海县解特阿热勒镇解特阿热勒村调研的4户残疾人家庭中只有1名残疾人享受低保，而且所有残疾人生活主要靠家庭成员供养。

　　2.残疾人社会救助管理机制有待完善。社会救助工作项目繁多，任务艰巨，不可能由一两个部门完全承担，建立统一的强有力的救助工作协调管理体制十分必要。当前社会救助工作包含了多种方式，涉及多个职能部门，既有民政部门低保救助，也有教育、卫生、劳动、司法、工会、妇联、红十字会等部门和社会团体提供的专项救助。这本应是件好事，但问题的关键是，各部门在具体实施救助过程中，一般都是以部门为单位各自为政，选择对象时基本上互不通气，设立救助的贫困标准不统一，救助的时机也不一致，救助的程度随意性较大。由于救助的主体过于分散，实施救助不衔接，不可避免的造成漏救和重复救助现象，导致救助工作失于公正。

　　3.残疾人社会救助尚未形成完整社会福利津贴制度。地区和各县(市)对残疾人救济方面的长效机制只有最低生活保障和残疾人“两项补贴”制度，救助制度非常单一，除此之外别无其他专门针对残疾人的救助政策。残疾人因为身体或心理的缺陷，与健全人相比有许多特殊的需求，需要一套完善的社会福利津贴制度。如残疾人中很大一部分体质较弱，需要比健全人更多的医疗费用支出，在低保政策之外急需出台残疾人医疗救助制度；重度残疾人中很大一部分生活无法自理，在低保政策外急需要建立完善的居家护理救助制度。在福海县解特阿热勒镇阿勒玛巴克村调研3户残疾人家庭中，2名重度残疾人生活不能自理，全靠家庭成员照顾日常生活，急需建立护理救助制度。3名残疾人参加居民基本医疗保险和养老保险均为自己缴纳，未能实现政府代缴基本缴费。

　　4.缺乏对农村残疾人及残疾人家庭成员的就业扶持。在农村对残疾人的就业扶持有限，针对性不强，已有的就业扶持倾向于生活相对富裕、能力较强的残疾人。而没有充分考虑如何帮助特困、能力较差的残疾人。在残疾人的家庭中，由于要照顾残疾人并为其治病，往往家庭经济收入低。目前的扶贫政策在落实时，主要考虑残疾人本人情况，而没有对残疾人家庭成员进行通盘考虑。在国家救助有限的情况下，农村残疾人生活主要依靠家庭。因此，在扶持残疾人就业中，应考虑帮助残疾人家庭成员就业，通过扶持残疾人家庭成员就业而帮助残疾人。

　　5.基层残疾人社会救助能力较为薄弱。近年来，残疾人社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，规范化、精细化管理的要求也越来越高，对残疾人工作人员的专业水平提出了更高要求。残疾人社会救助政策的落实主要依靠县及县以下基层残联工作人员。但这部分人员身份多样、身兼数职，在负责民政工作的同时还肩负残联工作，同时还要开展其他重点工作。基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题，影响了救助工作的组织开展，制约了社会救助的及时性、动态性和准确性，制约了残疾人社会救助工作健康发展。在福海县建北路社区调研时，反映社区人员不足，在职人员年龄偏大，社区以临聘人员居多，大多一人身兼数职，任务多人中少，只能哪项工作重要先抓哪项，有时无法顾及残疾人工作。在福海县残联调研时反映，全县乡(镇)一级均未选聘残疾人专职委员，乡(镇)一级全是负责民政的干部同时负责残联工作。所有社区均是兼职人员负责残联工作。

　　三、健全残疾人社会保障体系的对策及建议

　　(一)完善残疾人康复救助制度

　　1.加大精神病患者免费服药工作力度。随着残疾人康复服务事业的持续推进，残疾人的需求从满足基本生存需求向个人全面发展转变，康复需求呈现出深层次、多样化、个性化等特点。地区残联党组利用当下资源，从精神障碍患者服药的覆盖面小，涉及精神残疾少、比例小的问题着手，扩大补助范围，由原来的不到100名贫困残疾人扩大到目前的500名低收入和建档立卡贫困精神残疾人，全年每人可补助900元的服药费用。同时，与地区人民医院建立合作关系，由地区人民医院专科医生全程服药指导。目前正计划实施针对精神病人服药费用给予补贴措施，解决精神病人的基本药物需求。

　　2.全面推进残疾人辅助器具精准适配工作。为有效缓解辅助器具适配工作中存在的残疾人需求掌握不精准、适配层次低、配非所需等问题，将辅具服务“大水快速漫灌式”追求数量向“精细精准个性化滴灌”提升服务品质转变，地区残联组织县(市)残联对辖区内残疾人康复需求进行全面摸底，根据相应的摸底数据精准招标采购相应辅助器具，实现辅助器具精准化发放与适配。今年根据康复需求量将为全地区残疾人提供1790余件(台、个)辅助器具。

　　3.大力实施残疾人儿童康复救助制度。根据自治区残联要求阿勒泰地区及各县(市)残联相继出台《贯彻落实自治区〈关于建立残疾儿童康复救助制度的实施意见〉的实施办法》，为实施儿童康复抢救性工程提供依据，其中哈巴河县、吉木乃县实现0-12岁残疾儿童康复救助全覆盖，各县(市)残联均扩大了年龄。今年将惠及有康复需求的残疾儿童77人，补助资金114.8万元。2020年预计将惠及64名残疾儿童，计划补助资金87.2万元。同时，按照《自治区残疾人基本康复服务目录(2019年版)》，加快推进残疾人精准康复服务工作。

　　(二)提高残疾人救济救助标准，建立残疾人社会救助长效机制

　　1.扩大城乡残疾人享受低保的范围。按照地区行署《关于印发阿勒泰地区加快推进残疾人小康进程实施方案的通知》(阿行署发[2016]22号)、地区民政局《关于严格规范城乡低保精准化管理工作的通知》(阿地民发[2019]12号)有关要求，坚持重点保障、特殊扶助的原则，协助配合民政部门做好将符合条件最低生活保障条件的城乡残疾人家庭全部纳入最低生活保障范围，将未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人按照单人户纳入农村低保范围，将困难家庭中且靠家庭供养的成年重度残疾人按照单人户纳入最低生活保障范围，确保将符合上述条件的残疾人全部纳入最低生活保障范围，努力扩大贫困残疾人“低保”覆盖面，做到应保尽保。

　　2.完善残疾人基本生活兜底保障机制。全面贯彻地区行署《关于印发阿勒泰地区落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施方案》(阿行署发[2016]26号)和地区民政局、地区残联、地区财政局《关于进一步规范困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度审批流程的通知》(阿地民发[2019]14号)，做好残疾人证办理相关工作，严把“审核关”，全面实行地区残疾人“两项补贴”对象应补尽补、应退尽退的动态管理工作机制。但由于残疾人“两项补贴”每项补助仅有80元/月，与经济社会发展不协调，建议县(市)党委、政府逐步给予提高标准，并逐步扩大到所有精神和智力残疾人。

　　3.实施针对残疾人的居民医疗保险和居民养老保险基本缴费代缴政策。目前，针对建档立卡贫困残疾人和低保残疾人以及重度残疾人有居民医疗保险和居民养老保险基本缴费代缴政策，但对其他残疾人无代缴政策。为健全残疾人社会保障体系，体现对残疾人特殊关爱，建议地委、行署出台针对残疾人的居民医疗保险和居民养老保险基本缴费代缴政策。

　　(三)加强残疾学生助学工作，助推残疾人教育事业健康发展

　　习近平总书记强调：“扶贫先扶智，绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递。对残疾人等特殊群体要采取特殊帮扶政策。”根据调研，全地区考入全日制大专本科院校的残疾大学新生家庭普遍存在难以支付高额学费的困难，为了减轻残疾大学新生家庭负担，鼓励并扶助残疾大学新生接受教育，经地区残联党组研究讨论，决定2019年在全地区实施“金山圆梦”残疾大学新生助学项目。根据残疾大学新生学费标准，从地区本级残保金中申请对考入大专院校的残疾大学新生每人给予一次性资助3000元，考入本科院校的残疾大学新生每人给予一次性资助5000元，帮助大专本科院校的残疾人大学在校新生顺利完成学业。此项目今年将对全地区27名考入大专本科院校的残疾大学新生给予补贴。

　　(四)有针对性的开展残疾人创业扶持措施，促进有能力残疾人稳定就业

　　解决残疾人生活的根本出路就是实现劳动就业，只有解决就业问题，残疾人的基本生活才能得到保障，才能在整个社会大家庭中，实现平等、参与、共享。地区残联结合业务工作实际，根据走访调研、与县(市)座谈讨论中了解到残疾群众反映最为强烈的则是就业创业问题。资金是残疾人创业过程中的最大障碍。目前，社会对残疾人创业的支持力度还不够，缺少社会支持和关注。就业是民生之本，为加大残疾人创业扶持力度，落实好各项就业政策，促进以创业带动就业，地区残联主动出击，制定出台《阿勒泰地区2019年残疾人个体创业补助实施办法(试行)》，组织县(市)残联对辖区内工商登记注册日期在2017年1月1日至2018年12月31日期间的，首次在阿勒泰地区范围内使用残疾人本人身份信息注册创办的，且当前仍在正常运营的企业、个体工商户、农民专业合作社、网店进行摸排。地区残联对各县(市)残联上报的符合条件的申请人，给予2000元的一次性个体创业补助，近期又将补贴标准提高到4000元，从而帮助个体创业的残疾人在一定程度上缓解资金压力。同时，加大残疾人就业培训力度，今年投入5.8万元举办残疾人电商培训班，共对17名残疾人给予培训，联合县(市)残联共同培训残疾人就业技能培训班三期，投入14.54万元对139名残疾人进行就业能力培训。投入40万元实施残疾人“三苗工程”，帮助800名残疾人发展庭院经济。这些帮助残疾人就业的举措必将促进残疾人就业工作的开展。

　　(五)党委、政府加强领导，努力建设高素质残疾人工作队伍

　　做好残疾人工作，离不开各级党委、政府、社会各界的坚强领导和大力支持，离不开一支好的残疾人工作队伍。长期以来，广大残联干部以对党和人民事业高度负责的态度和精神，勤勤恳恳，默默奉献，做了大量卓有成效的工作，但由于人员编制、工作经费严重不足，导致基层残疾人工作者思想不稳定，工作有想法没办法，严重影响到农牧区残疾人合法权益的保障，导致残疾人“两不愁三保障”工作后劲不足。建议各级党委、政府应高度重视残疾人工作队伍，把严格管理和关心爱护结合起来，根据残疾人的需求要及时充实力量，在及时拨付残疾人项目资金的同时给予必要的资金支持，加大对残疾人工作的资金投入，切实使各族残疾人享受到改革开放成果的红利，各级党委、政府应从思想、学习、工作、生活等方面关心残疾人工作者，帮助解决实际困难，积极为他们的成长进步创造条件，努力建设一支富有无私奉献精神的残疾人工作队伍。同时，要求县(市)残联积极落实《阿勒泰地区残联改革方案》，落实乡(镇、街道)残疾人专职委员的选聘工作，确保有人办事。